2015 年元旦前夕，上海外滩发生跨年踩踏惨剧，导致36人死亡。1 月 21 日，上海市政府发布“12?31”外滩踩踏事件调查报告。报告对事发当晚外滩风景区，特别是陈毅广场人员聚集的情况进行了详细的描述。同时认定了事件责任。但是这份一万多字的调查报告似乎并没有令公众满意。那么，这份调查报告是如何出炉的呢？

    姜赟：上海外滩踩踏事件发生后，上海市政府在1月1号凌晨马上成立了市联合调查小组。

    这个紧急成立的市政府联合调查组，由市委常委、常务副市长屠光绍任组长，副市长周波任副组长，市政府相关副秘书长和市监察局、市安全监管局、市公安局纪委、市应急办、市政府法制办、市卫生计生委、市旅游局等部门相关负责同志为成员。还邀请了国家和本市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行分析论证。

    姜赟：本次调查，上海市联合调查组的整个调查，可以说是紧锣密鼓的、尽职尽责的，整个调查过程前后用了20天，前前后后参与调查的工作人员超过了100多号人，据说调查组的成员每天都只能睡上两三个小时，吃不上饭都是常事。这从他们的工作量就可以证明，他们调查约谈了51位政府工作人员，而且调查走了受伤人员、执勤民警、市民游客、地铁的工作人员等96位，而且还调取查看了黄埔区外滩的36个监控探头，累计70个小时的视频录像，并且系统地梳理了相关的法律文件，相关部门的三定方案，规范性文件、会议纪要等资料196份，所有的努力可以说是为了还原事实的真相。

    尽量调查组紧锣密鼓的工作，但仍有人质疑，事件发生已经21天，才公布调查结果，是不是太迟了？

    姜赟：依据相关的法律规定，在事发60天后出调查报告，如果有需要还可以延长。比如，韩国去年发生的岁月号沉船事件，它的调查时间总共花了五个月的时间。回顾整个调查过程，确实需要这么长的时间，因为调查对人员责任的厘订，对人员的处理必须是客观真实的，必须是依法依规的，对责任的认定还必须通过市政府常务会议讨论通过，所以整个过程是需要这么长时间的。尽管家人很焦虑，媒体很急迫，但是工作量摆在那，调查的复杂程度摆在那，调查的程序摆在那，确确实实是需要这样一个时间。

    在上海市的问责名单上，有11位领导干部，黄浦区委书记周伟、区长彭崧被撤职，上海市公安局指挥部副主任陈昌俊、上海市公安局指挥中心主任余志豪行政记大过。有人质疑，为什么没有更高层级的领导被追责？

    姜赟：我们翻阅中华人民共和国突发事件应对法，我们可以发现对于突发事件的处理都是针对直接负责的责任人，这起踩踏事件发生在外滩，属地管理属于黄埔区政府，因此黄埔区政府及其相关部门是负有不可推卸的责任。

    调查报告对事件的定性是这样描述的：这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。外滩踩踏被定性为事件，而不是事故，这引起很多人的不解。事件和事故一字之差，在后续处理上会有什么不同吗？

    姜赟：人们之所以纠结于定性是事件还是事故，因为是从这个词面意义上感觉，可能事故的追责会比较重一点，但事实上并不是这样的，所谓事故，绝大多数是责任事故，是由违反了法规章程而导致的，而事件又分为四大类，事故灾难类、自然灾害类、公共事件类、公共卫生事件类，包括比如非典、社会安全事件类比如群体性事件，可以说，事件的内涵比事故要广，事件包含了事故。在法律依据上，这起踩踏事件不是由生产经营活动引起的，因此不属于生产安全责任事故，不适用于生产安全事故报告和调查处理条例。第二，它也不是有组织的大规模群众性活动，因此把它列为公共安全责任事件，适用于中华人民共和国突发事件应对法。事实上事故和事件在处理上并没有很大的区别，就最终的处理而言，关键是要看有没有法律依据，事故照样可能处理不到人，比如灾难引起的核泄露事故就处理不到人，事件也可以处理到人，比如公共安全事件，事故与事件虽然只有一字之差，但是对于如何处理并没有直接联系，主要看政府有没有作为，它到底是直接过错，还是间接责任。

    外滩踩踏事件发生后，一些地方的新年庆祝活动被叫停。杭州灵隐寺取消腊八节寺庙内的集体免费送粥活动，上海豫园新春民俗灯会、松江方塔园元宵灯会等停办，不少地方的大型文艺晚会也因“安全考虑”取消。安全固然重要，但“一禁了之”是不是也是一种责任的缺失？

姜赟：但在我看来，安全的悲剧刚刚发生，上海市这样的谨慎与小心，我们是可以理解的。正如家里刚办完白事，谁也没有心情去大操大办大红大绿。公众对上海市取消相关活动有因噎废食的评价，有可能是因为上海市取消了传统的连办20多年的豫园灯会，以及连办13届的上海新春农副产品大联展这样的活动。但实际上上海市新春安排了29项大型活动，只取消了5项，其他24项还正在照常进行。话说回来，在上海以外的一些地方，鉴于上海市发生了踩踏事件，就取消了一些大型的活动，甚至取消了某明星的演唱会，这个可能还真有点因噎废食的味道。吸取上海安全事件的教训，应该把功夫下在城市的安全管理上，而不是简单地以取消了之，这可能会有懒政之嫌。

    1月25日，在上海市十四届人大三次会议上，“ 12?31 外滩拥挤踩踏事件”被正式写进上海市政府工作报告。报告用了600多字反思教训，称“没有安全，一切都无从谈起”。在2015年的主要任务中，专辟了一个章节论述“强化安全防范和基层建设，提升城市管理和社会治理水平”。

    姜赟：就总体而言，虽然调查的结果并不能够令相关各方百分之百的满意，但是，我觉得瑕不掩瑜，从总体而言，调查迅速、公开透明、依法依规、处置得当。我们可以看到，上海市联合调查组整个（调查）过程花了20天，但是在第21天就把结果公布出来了，完成调查和公布调查之间没有间隔，说明了上海市政府不修饰家丑，有什么结果公布什么结果，有什么责任承担什么责任的决心。我们也看到事故发生后，上海市政府反映非常积极，对伤员的救治，对家属的赔偿都是比较到位的。对事故的反思是非常深刻的。

    姜赟：像上海造成如此严重伤亡的群众自发性聚集的安全事件，这是一个首例。处理的如此严厉的，赔偿到位的，也是首例。但是，回过头来看，首例的性质恰恰说明了我国的法律法规有盲点，也提醒了城市管理者，即使没有审批的活动，也必须做好危险的预判。无论是政府组织的还是群众自发的，辖区政府都是有责任的。就像有一个比较好的对比就是农业干部，都有这么一个意识，就是说，下雨了防涝，天晴了防火。你作为城市管理者，怎么可以对这样的一个风险预估没有评判到位呢？你就应该有像农业干部这样的一种意识。