2015 年元旦前夕，上海外灘發生跨年踩踏慘劇，導致36人死亡。1 月 21 日，上海市政府發布“12•31”外灘踩踏事件調查報告。報告對事發當晚外灘風景區，特別是陳毅廣場人員聚集的情況進行了詳細的描述。同時認定了事件責任。但是這份一萬多字的調查報告似乎並沒有令公眾滿意。那麼，這份調查報告是如何出爐的呢？

    姜赟：上海外灘踩踏事件發生后，上海市政府在1月1號凌晨馬上成立了市聯合調查小組。

    這個緊急成立的市政府聯合調查組，由市委常委、常務副市長屠光紹任組長，副市長周波任副組長，市政府相關副秘書長和市監察局、市安全監管局、市公安局紀委、市應急辦、市政府法制辦、市衛生計生委、市旅游局等部門相關負責同志為成員。還邀請了國家和本市應急管理、公共安全管理、法律等方面的專家為事件調查進行分析論証。

    姜赟：本次調查，上海市聯合調查組的整個調查，可以說是緊鑼密鼓的、盡職盡責的，整個調查過程前后用了20天，前前后后參與調查的工作人員超過了100多號人，據說調查組的成員每天都隻能睡上兩三個小時，吃不上飯都是常事。這從他們的工作量就可以証明，他們調查約談了51位政府工作人員，而且調查走了受傷人員、執勤民警、市民游客、地鐵的工作人員等96位，而且還調取查看了黃埔區外灘的36個監控探頭，累計70個小時的視頻錄像，並且系統地梳理了相關的法律文件，相關部門的三定方案，規范性文件、會議紀要等資料196份，所有的努力可以說是為了還原事實的真相。

    盡量調查組緊鑼密鼓的工作，但仍有人質疑，事件發生已經21天，才公布調查結果，是不是太遲了？

    姜赟：依據相關的法律規定，在事發60天后出調查報告，如果有需要還可以延長。比如，韓國去年發生的歲月號沉船事件，它的調查時間總共花了五個月的時間。回顧整個調查過程，確實需要這麼長的時間，因為調查對人員責任的厘訂，對人員的處理必須是客觀真實的，必須是依法依規的，對責任的認定還必須通過市政府常務會議討論通過，所以整個過程是需要這麼長時間的。盡管家人很焦慮，媒體很急迫，但是工作量擺在那，調查的復雜程度擺在那，調查的程序擺在那，確確實實是需要這樣一個時間。

    在上海市的問責名單上，有11位領導干部，黃浦區委書記周偉、區長彭崧被撤職，上海市公安局指揮部副主任陳昌俊、上海市公安局指揮中心主任余志豪行政記大過。有人質疑，為什麼沒有更高層級的領導被追責？

    姜赟：我們翻閱中華人民共和國突發事件應對法，我們可以發現對於突發事件的處理都是針對直接負責的責任人，這起踩踏事件發生在外灘，屬地管理屬於黃埔區政府，因此黃埔區政府及其相關部門是負有不可推卸的責任。

    調查報告對事件的定性是這樣描述的：這是一起對群眾性活動預防准備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏並造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。外灘踩踏被定性為事件，而不是事故，這引起很多人的不解。事件和事故一字之差，在后續處理上會有什麼不同嗎？

    姜赟：人們之所以糾結於定性是事件還是事故，因為是從這個詞面意義上感覺，可能事故的追責會比較重一點，但事實上並不是這樣的，所謂事故，絕大多數是責任事故，是由違反了法規章程而導致的，而事件又分為四大類，事故災難類、自然災害類、公共事件類、公共衛生事件類，包括比如非典、社會安全事件類比如群體性事件，可以說，事件的內涵比事故要廣，事件包含了事故。在法律依據上，這起踩踏事件不是由生產經營活動引起的，因此不屬於生產安全責任事故，不適用於生產安全事故報告和調查處理條例。第二，它也不是有組織的大規模群眾性活動，因此把它列為公共安全責任事件，適用於中華人民共和國突發事件應對法。事實上事故和事件在處理上並沒有很大的區別，就最終的處理而言，關鍵是要看有沒有法律依據，事故照樣可能處理不到人，比如災難引起的核泄露事故就處理不到人，事件也可以處理到人，比如公共安全事件，事故與事件雖然隻有一字之差，但是對於如何處理並沒有直接聯系，主要看政府有沒有作為，它到底是直接過錯，還是間接責任。

    外灘踩踏事件發生后，一些地方的新年慶祝活動被叫停。杭州靈隱寺取消臘八節寺廟內的集體免費送粥活動，上海豫園新春民俗燈會、鬆江方塔園元宵燈會等停辦，不少地方的大型文藝晚會也因“安全考慮”取消。安全固然重要，但“一禁了之”是不是也是一種責任的缺失？

姜赟：但在我看來，安全的悲劇剛剛發生，上海市這樣的謹慎與小心，我們是可以理解的。正如家裡剛辦完白事，誰也沒有心情去大操大辦大紅大綠。公眾對上海市取消相關活動有因噎廢食的評價，有可能是因為上海市取消了傳統的連辦20多年的豫園燈會，以及連辦13屆的上海新春農副產品大聯展這樣的活動。但實際上上海市新春安排了29項大型活動，隻取消了5項，其他24項還正在照常進行。話說回來，在上海以外的一些地方，鑒於上海市發生了踩踏事件，就取消了一些大型的活動，甚至取消了某明星的演唱會，這個可能還真有點因噎廢食的味道。吸取上海安全事件的教訓，應該把功夫下在城市的安全管理上，而不是簡單地以取消了之，這可能會有懶政之嫌。

    1月25日，在上海市十四屆人大三次會議上，“ 12•31 外灘擁擠踩踏事件”被正式寫進上海市政府工作報告。報告用了600多字反思教訓，稱“沒有安全，一切都無從談起”。在2015年的主要任務中，專辟了一個章節論述“強化安全防范和基層建設，提升城市管理和社會治理水平”。

    姜赟：就總體而言，雖然調查的結果並不能夠令相關各方百分之百的滿意，但是，我覺得瑕不掩瑜，從總體而言，調查迅速、公開透明、依法依規、處置得當。我們可以看到，上海市聯合調查組整個（調查）過程花了20天，但是在第21天就把結果公布出來了，完成調查和公布調查之間沒有間隔，說明了上海市政府不修飾家丑，有什麼結果公布什麼結果，有什麼責任承擔什麼責任的決心。我們也看到事故發生后，上海市政府反映非常積極，對傷員的救治，對家屬的賠償都是比較到位的。對事故的反思是非常深刻的。

    姜赟：像上海造成如此嚴重傷亡的群眾自發性聚集的安全事件，這是一個首例。處理的如此嚴厲的，賠償到位的，也是首例。但是，回過頭來看，首例的性質恰恰說明了我國的法律法規有盲點，也提醒了城市管理者，即使沒有審批的活動，也必須做好危險的預判。無論是政府組織的還是群眾自發的，轄區政府都是有責任的。就像有一個比較好的對比就是農業干部，都有這麼一個意識，就是說，下雨了防澇，天晴了防火。你作為城市管理者，怎麼可以對這樣的一個風險預估沒有評判到位呢？你就應該有像農業干部這樣的一種意識。